【深入学习贯彻党的二十大精神】唐皇凤等｜中国共产党发展全过程人民民主的制度保障和优化路径
摘要：发展全过程人民民主既是中国共产党践履初心使命、实现人民当家作主的重要保证，也是中国式现代化的本质要求之一。中国共产党发展全过程人民民主以马克思主义的群众观和人民民主理论为指导，遵循社会主义民主政治建设的科学规律，具有鲜明特色和显著优势。党发展全过程人民民主具有完备的制度基础，党的领导制度体系和人民代表大会制度分别是发展全过程人民民主的政治保障与基本载体，中国新型政党制度和基层民主制度则分别为发展全过程人民民主凝聚最广泛的政治共识与提供最有效的参与渠道。在全面建设社会主义现代化国家的历史新征程中，不断提升全过程人民民主的全链条性、全方位性、全覆盖性，将常态化的协商民主与阶段性的选举民主相结合，推进民主意识、民主能力、民主作风与民主制度建设相匹配，实现政治民主、经济民主、社会民主相统一，不断增强全过程人民民主的广泛性、真实性、管用性，是新时代新征程发展全过程人民民主的优化路径。
关键词：党的二十大精神；全过程人民民主；制度保障；优化路径
作为党的二十大报告的重要关键词，全过程人民民主共出现9次。其中，两次出现在“过去五年的工作和新时代十年的伟大变革”部分，扎实推进全过程人民民主成为党的十九大以来的5年的工作成就，而全面发展全过程人民民主则是新时代10年中国特色社会主义政治建设的重要内容。更为重要的是，发展全过程人民民主被明确为中国式现代化的本质要求之一，“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”与“全过程人民民主制度更加健全”被分别规定为全面建设社会主义现代化国家开局起步关键时期的未来五年的主要目标任务之一和到二〇三五年我国发展的总体目标之一，发展全过程人民民主在全面建设社会主义现代化国家战略格局中的地位凸显。在报告的第六部分“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，习近平总书记强调：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”并提出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”“基层民主是全过程人民民主的重要体现”等重要论断，丰富和完善了习近平新时代中国特色社会主义思想体系，推进了马克思主义民主理论的创新和发展，是新时代新征程进一步发展全过程人民民主的根本遵循和行动指南。本文试图系统梳理全过程人民民主的理论基础，研究支撑全过程人民民主有效运行的制度框架，并探寻新时代新征程持续发展全过程人民民主的优化路径。
一、中国共产党发展全过程人民民主的理论基础
作为社会主义的生命，人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。作为新时代人民民主的具体实践形态，全过程人民民主既是马克思主义民主观的继承式发展，也是中国化马克思主义的人民民主理论的守正创新，成为以习近平同志为主要代表的中国共产党人对人类政治文明最具显示度和原创性的理论贡献。全过程人民民主充分展现了中国式民主的鲜明特征，凸显我国人民民主专政的社会主义国家性质，是马克思主义民主理论和新时代中国特色社会主义民主政治建设实践有机结合的最新成果。因此，党发展全过程人民民主的理论基础，需要系统回溯社会主义民主政治的理论谱系，在马克思主义民主理论、中国共产党的人民民主理论和社会主义民主政治建设的科学规律中找依据。
（一）马克思主义民主理论
马克思主义理论语境中的民主制具有明显的整体性和过程性，正如马克思所深刻指出的：“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”恩格斯在《1891年社会民主党纲领草案批判》也提出要“把一切政治权力集中于人民代议机关之手”，国家权力的行使必须符合广大人民群众的根本利益，通过人民创立的国家制度，确保人民意志在国家建设和社会发展的各阶段、各环节、各方面顺利实现，且建立和推行民主制度具有循序渐进性和全过程性。马克思主义认为，民主政治建设在本质上是推进阶级统治的武器，资产阶级民主具有明显的虚假性和欺骗性，是少数人的民主、资本的民主和富人的民主，因而是导致民主异化为少数人统治多数人的工具的根源。作为超越资产阶级民主缺陷和弊端的无产阶级民主，必须是为最广大人民群众和劳动者服务的新型民主，体现人民意志和保障人民权利。马克思主义民主理论一方面坚持人民是推动历史前进和人类解放的中坚力量，另一方面要求民主应该体现在国家发展的各方面全过程，通过全面推行民主制度激发人民的积极性和创造性，进而塑造和形成有效的集体意志。发展全过程人民民主遵循了马克思主义民主理论，以从事物质资料生产和推动社会生产力发展的劳动者为中心，是具有社会主义性质的民主实现形式，有利于保障一切权力属于人民，是彻底消除权力异化的制度基础。全过程人民民主不同于基于个体权利的西方自由民主范式，不是建立在人民分裂为对抗阶级和阶级统治的基础上，不是少数对多数人的统治，而是人民凝聚成为一个有机整体而实现的以全体人民的根本利益为取向的人民统治。全过程人民民主以全方位参与的方式开展社会政治生活，推动党和政府在日常决策和社会治理中将事关人民群众切身利益的问题纳入公共决策的议事日程，致力于通过民主方式实现利益表达和利益综合，最终凝聚最广泛的社会共识。因此，发展全过程人民民主是实行马克思主义民主理论的最新实践，将国家制度层面的民主制度和社会生活层面的民主机制融为一体，构建一个真正立体而全面的社会主义民主体制。
（二）中国共产党的人民民主理论
全过程人民民主是独具中国气质的民主范式，集中展现了百年来中国共产党人对保障人民当家作主的不懈追求。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中谈到基层农民的民主实践时，就展现出对人民全过程参与民主决策的高度关注。“各民众团体的意见影响县长，县长总是唯命是听。所以，在湖南采用民主的委员制县政治组织，应当是没有问题的了。现在的县政府，形式和实质，都已经是颇民主的了。”毛泽东的人民民主专政理论为我国民主政治建设提供了价值遵循，邓小平进一步强调人民民主需要真实有效的参与形式才能实现。江泽民强调民主要向基层社会实现纵深拓展，“要扩大基层民主，确保群众参与基层政权和经济、文化、社会事务的民主管理、民主监督”。胡锦涛进一步强调民主决策的全过程性：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”作为一个利益的平衡过程，中国共产党构建的人民民主关注谁作主、为了谁、谁受益，强调通过全方位民主保证人民大众的核心利益，党所创造的人民民主新形态具备全过程的典型特质。中国共产党的人民民主理论从倡导民主精神和民主意识，进一步发展为完善民主形式和健全民主程序，不断提高人民民主的制度化和规范化水平。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视民主政治建设，高度重视讲好中国的民主故事，注重社会主义民主的理论和实践创新，创造性地提出中国式民主是全过程人民民主的重要论述。习近平总书记一直高度警惕基层民主实践中的“半拉子民主”问题，坚决反对出现“选时有民主，选完没民主”“选举时漫天承诺、选举后无人过问”等不良现象，强调民主选举、民主决策、民主管理、民主监督要全过程发挥作用。人民始终是党和国家工作的最高裁决者和最终评判者。习近平总书记创造性地提出了一个国家民主不民主“四个要看、四个更要看”的过程性标准，即“要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。人民的民主权利体现为选举投票权和日常政治生活中持续参与权的有机结合，以及民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等权利的全过程实现，民主的全过程性是人类政治生活民主性的重要衡量标准。作为中国化马克思主义民主理论的最新发展，全过程人民民主是中国共产党始终坚持为人民执政、靠人民执政的经验总结。中国共产党发挥统揽全局、协调各方的政治优势，抛弃了将民主作为实现政党利益的工具的狭隘做法，始终将人民对美好生活的向往作为党矢志不渝的奋斗目标。发展全过程人民民主有利于将人民民主理论体现到党全面领导国家建设的各项工作中来，不断提高党执政的科学化、民主化、法治化水平，为破解当今世界面临的民主赤字、治理赤字和发展赤字提供中国方案和贡献中国智慧。
（三）社会主义民主政治建设的科学规律
民主归根结底是按照多数人的意志和意见作出公共决定，而人在政治生活中作出公共决定的目的主要关系到用人和决策，“票决”和“协商”就是其中的主要形式。长期以来，以“竞争式选举”为特征的票决民主形式深刻影响了世界民主化的进程。以民主选举为核心形式的纵向民主固然重要，但注重民主政治发展的横向维度，创造可参与、可操作、可交流和可监督的民主形式同等重要。只有强化民主政治建设的过程导向，才能合理设计政治权力的运行制度和机制，使权力运行有章可循、有据可依，实现有效的权力监督和制约。在社会主义语境中，人民民主不是一选了之，而是体现在中国共产党治国理政的全过程中。党坚持以公共决策过程的科学化和民主化为导向，强调票决民主与协商民主的有机结合，将民主议事过程合理化合法化，不断开辟了社会主义民主政治建设的新境界。整体而言，社会主义民主更多强调基于过程达成多方共识，强调政治过程的开放性、参与主体的包容性、议事过程的协商性、民主的全方位性，这种最大多数而非精英主导的参与者、包容性而非对立性的政治文化、凝聚共识而非一次性票决的决策过程，具有理念上的科学性、内容上的整体性、主体间的合作性、决策的民主性和结果的可回溯性等独特优势，反映了社会主义民主政治建设的一般规律。发展全过程人民民主要遵循民主政治建设的一般规律，以构建和优化社会主义民主话语体系为根本旨归，突破西式民主叙事的逻辑框架，展现中国式民主的独特气质和显著优势，切实将中国式民主的制度优势转化为中国式现代化的实际效能。
我国的社会主义民主政治建设与经济建设、社会建设、文化建设、法治建设等方面相协调。民主是公认的价值，但没有统一的模式。人民民主与西方自由民主不同，拒绝将某种制度看作民主唯一的实现途径，而专注于民主价值和民主功能的实现，是一种实质民主观。中国特色社会主义进入新时代，人民群众对民主法治、公平正义等方面的需求日益增长。我国民主政治建设必须与经济社会水平、人民群众的综合素质相协调，必须与全面深化改革、全面依法治国的步调相一致，选择合适的路径、合理的速度、有效的方式，推动人民民主为中国特色社会主义建设伟大事业“赋能”。坚持全过程人民民主，一切从实际出发，因时因地制宜，与时俱进地探寻真实有效的民主发展路线，是不断开创我国民主政治建设新篇章的制胜密码。发展全过程人民民主有效处理了民主与民生，个人权利、集体权利与国家权力的关系，实现了民主量和质的同步提升。从量的维度看，全过程人民民主以社会主义民主制度为基础，通过协商议事会、民主恳谈会、开放式决策、参与式预算等新型民主技术，实现人民群众更多自由而平等地参与。从质的维度看，我们致力于通过民主调动各方积极性，激发社会创造性活力，使国家大政方针能够代表最广大人民群众的根本利益和国家发展的长远利益。社会主义民主政治建设的科学规律意味着我国民主政治从倡导民主作风和建立民主机构，向完善民主制度和创新民主机制等方面全方位发展，而不是局限于阶段性、局部性和临时性的民主选举，在全面彰显人民民主全过程性和实效性的过程中，确保中国式民主成为吸纳最大多数人有序政治参与的新型民主范式。
二、中国共产党发展全过程人民民主的制度保障
制度优势是马克思主义执政党治国理政的最大优势。发展全过程人民民主，不仅需要全社会的政治共识，更需要优良制度体系的根本保障。党的领导制度是我国的根本领导制度。坚持和加强党的全面领导，既是保证全过程人民民主始终在中国特色社会主义正确政治方向上发展的必然要求，也是确保全过程人民民主建设立场鲜明、道路坚定、战略长远的必然要求。中国共产党坚持人民至上，始终代表最广大人民的根本利益，坚持和完善中国特色社会主义制度，为发展全过程人民民主提供了凝聚最广泛政治共识、拓宽有序参与渠道的制度保障，在社会主义民主政治建设的根本方向、具体领域和关键环节全面展现中国式民主的真实性、广泛性和先进性。
（一）党的领导制度体系为全过程人民民主提供坚实的政治保障
作为最能够有效实现人民当家作主的制度形式，全过程人民民主需要解决的最大问题是具有内在异质性、显著多元性、高度分散化的自由个体如何整合凝聚为“人民全体”。全过程人民民主有效运转起来的关键环节在于“人民通过党的领导凝聚为有机整体”，马克思主义执政党成为人民整体意志的代表者，这种代表的有效性具体通过民主集中制、群众路线等复杂的政治过程得以保证和实现。因此，坚持和加强党的全面领导是全过程人民民主有效运作的重要基础，中国共产党的主导作用主要体现在：（1）以党内民主带动人民民主，不断提高全过程人民民主的运作质量。中国共产党严格规范党内政治生活，通过党组织内部的谈心谈话、巡视巡察、综合派驻、述职述廉、民主评议、批评与自我批评等方式，积极开展“三会一课”，提高组织生活会和民主生活会的质量，加强对广大党员特别是领导干部的教育监督管理，不断拓展人民群众监督党员干部的途径和方式。（2）党的领导制度规定了党与各种政权机关、群众团体和社会组织的关系，不断推进中央、地方和基层的党政关系、党军关系、党社关系和党群关系的规范化和制度化，将民主执政智慧融入人民民主实践的全过程，持续夯实全过程人民民主的制度保障。具体而言，不忘初心、牢记使命制度主要是确保发展全过程人民民主绝不成为任何利益集团、权势团体、特权阶层谋取利益的政治工具；坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度保证全党思想统一、行动一致，为发展全过程人民民主凝聚力量，增强全党发展全过程人民民主的行动力；党的全面领导制度通过民主集中制原则，形成了党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织的政治格局，有利于提升全过程人民民主的发展合力；为人民执政、靠人民执政的各项制度保障人民在国家和社会事务管理中发挥主体作用，增强全社会发展全过程人民民主的创造性活力，拓宽全过程人民民主纵深发展的社会基础；提高党的执政能力和领导水平制度有利于优化党的领导方式和执政方式，提高党民主执政的本领，是践行全过程人民民主的内在要求；全面从严治党制度加强党的先进性与纯洁性，确保党领导全过程人民民主更加坚强有力，为发展全过程人民民主提供有力的政治引领和政治保障。
（二）人民代表大会制度是发展全过程人民民主的重要制度载体
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。人民代表大会制度在选举、协商、决策、管理、监督各环节都坚持民主原则，其议事规则、工作流程均集中体现了全过程人民民主的理念原则和制度安排，既是发展全过程人民民主的重要制度载体和可靠制度保障，也是实践全过程人民民主的重要途径和最高形式。人民代表大会制度最大程度体现了选举民主与协商民主的有机结合，通过代表选举、人大协商、立法协商等方式，在扩大人民有序参与的过程中，确保党和国家在决策、执行、监督等政治过程的各环节都能吸纳民意、汇集民智，集中展示全过程人民民主的全面性和系统性。人民代表大会制度把人民的共同利益和共同意志通过法律渠道转化为国家治理的目标任务和方针政策，最大限度地尊重人民意志、反映人民诉求、维护人民权益，将人民的需求、党和国家事业发展的需求、社会的需求有效衔接，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人民民主实践运作的全过程中。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民代表大会制度建设，充分发挥人大代表作用，建立健全基层立法联系点制度，为发展更加广泛、充分、健全的全过程人民民主提供了坚实的制度保障。2014年10月，党的十八届四中全会决定提出建立基层立法联系点制度。2015年7月，上海市虹桥街道办事处、以及甘肃省临洮县、江西省景德镇市、湖北省襄阳市三地的人大常委会被明确为首批基层立法联系点试点单位。随后，全国人大常委会法工委相继设立了第二批、第三批基层立法联系点，基层立法联系点数量增至22个，覆盖全国2/3的省份，辐射带动全国设立了427个省级立法联系点、4350个设区的市级立法联系点，真正实现立法由人民参与和法律由人民制定，极大拓展了基层群众参与国家立法的深度和广度，丰富了全过程人民民主的实践和内涵。基层立法联系点制度体现出全过程人民民主的精髓要义，成为新时代全过程人民民主在立法领域的鲜活实践。作为覆盖面最广泛的民主，全过程人民民主致力于将“全体人民”纳入民主实践。只有坚持人民代表大会制度，才能使民主成为绝大多数人的民主，充分保障社会弱势群体、边缘群体参与社会政治生活的基本权利。人民代表大会制度凸显人民主体地位，在涉及人民切身利益的重大政策制定、执行、监督和评估过程中，确保党和国家的大政方针始终维护人民利益、遵循人民意志和接受人民监督，彰显中国特色社会主义根本政治制度对于发展全过程人民民主的独特优势。
（三）中国新型政党制度为发展全过程人民民主凝聚政治共识
中国新型政党制度作为我国一项基本政治制度，将各民主党派紧密团结在中国共产党的周围，通过专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等协商形式，避免了党派对立对民主政治建设合力的消解。中国新型政党协商制度有利于各民主党派和人民群众在沟通中形成共识，通过党的政治感召力寻找“最大公约数”，为发展全过程人民民主提供基本平台和制度载体。党的十八大以来，党中央出台《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，修订《中国人民政治协商会议章程》，制定《政协全国委员会双周协商座谈会工作办法》《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》和《政协全国委员会专题协商会工作办法》，通过全国政协开展双周协商座谈会和全国政协专题协商会创新多党合作和政治协商的具体机制。中国新型政党制度致力于构建系统完备、科学规范、运行有效的党际合作程序，充分发挥人民政协作为专门协商机构作用，不断完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制，切实提升全过程人民民主的精细化、标准化、规范化水平。同时，发展全过程人民民主需要巩固和发展最广泛的爱国统一战线，不断扩大人民民主所包含的主体范围，吸纳民主党派和无党派人士、党外知识分子、民族宗教界人士、非公有制经济人士、新的社会阶层人士等参与政策制定过程，不断扩大政治参与的广泛性、多元性、包容性、开放性，为发展全过程人民民主获取海内外的民意支持，最大限度保证国家政治生活和社会生活各环节、各方面都体现人民意愿。统一战线充分调动全过程人民民主建设的积极因素，有利于中国式民主政治建设的参与主体更多元、内容更丰富、程序更规范、制度更健全、议题更广泛，提升重大决策的科学性、民主性和实效性，扩大全过程人民民主的国际话语权和影响力。
（四）基层民主制度为全过程人民民主拓宽参与渠道
发展全过程人民民主需要建立常态化的政治参与渠道，使人民群众深度参与国家治理的全过程，将尖锐的社会矛盾转变为人民内部的利益协调问题，显著降低现代化过程中的政治冲突和治理风险，提高我国现代国家制度建设的理性化水平。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”基层作为国家治理的基础一环，既是落实人民群众有序参与最重要的政治空间，也是真正践行全过程人民民主的根基所在。党的二十大报告进一步指出：“基层民主是全过程人民民主的重要体现。健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”其中，党组织领导下的基层群众自治机制是全过程人民民主具备制度程序完整性的直接体现，从制度上保障了人民群众的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督权力，是最广泛、最生动的全过程人民民主实践。基层直接民主制度主要包括县乡两级人大代表的直接选举制度、农村的村民委员会制度、城市社区的居民委员会制度和公有制企业中的职工代表大会制度，其主要特征就是群众自治和直接民主，群众自己的事由群众自己决定，实行自我管理、自我教育和自我服务，是更好满足人民群众对美好生活的向往和拓宽人民有序参与政治社会生活的重要渠道，有利于巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。党的十八大以来，基层群众自治制度的选举、议事、公开、述职、问责等机制逐步健全，推动村委会、居委会以及各类基层自治组织创造出充满烟火气的民主形式，实现了更广泛的人民有序政治参与，切实提高了基层民主自治的制度效能，成为全过程人民民主最重要的实现渠道，是切实推动社会主义民主政治建设的“最后一公里”，为践行全过程人民民主提供了有效的平台支持和制度基础。同时，全过程人民民主必须在制度设计上满足人民生存、生活、发展等全方位的需要，要以共建共治共享的社会治理制度为基础，直面人民对教育、就业、医疗、住房、生态环境和精神文明等方面的需求和盼望，不断健全和完善民生保障体系，加强民生领域供给侧结构性改革，使人民在社会治理现代化过程中实现全面而充分的发展。在发扬新时代“枫桥经验”的基础上，党建引领的社会治理制度通过党组织的先锋模范作用，推动治理资源和服务重心向基层下沉，调动群团组织、基层群众自治组织、行业协会商会等社会组织的积极性，努力形成人民内部矛盾多元预防调处化解综合机制，为发展全过程人民民主营造了良好的社会氛围。
我国民主政治建设遵循社会主义民主政治发展规律，以全过程人民民主为导向，推动党内民主与人民民主、政治民主与社会民主、选举民主与协商民主的共同发展，形成了独具中国气质和中国气派的民主政治发展道路。在中国特色社会主义新时代，我们坚持和完善党的领导制度体系、人民代表大会制度、新型政党制度和基层民主制度，持续优化以人民代表大会、人民政府、人民政协、民主党派、基层自治组织、企事业单位、各类智库、“两新组织”为参与主体的民主政治运作体制，持续创新优化全过程人民民主的运行机制，发展全过程人民民主的制度保障更加坚实有力。
三、新时代新征程发展全过程人民民主的优化路径
民主的价值和理念必须转化为科学有效的制度安排和具体现实的民主实践，方才能够实现民主的功效。人民民主是社会主义的生命，全面建设社会主义现代化国家，必须发展全过程人民民主。全过程人民民主“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，彰显出社会主义民主政治的本质属性和独特优势。目前，人民行使民主权利的意识和能力参差不齐，部分民主制度在实际运作过程中存在机制梗阻现象，导致全过程人民民主的动力、效力、活力不足。全过程人民民主既是我国民主政治建设的事实判断，标志着我国已经逐渐形成区别于传统社会主义民主和超越西式民主的独特民主范式。同时，全过程人民民主也是一种价值规范，是我国民主政治建设希冀达到的理想目标。因此，发展全过程人民民主的理论和实践探索永无止境，社会主义民主政治建设事业永远在路上。新时代新征程中国共产党发展全过程人民民主的优化路径主要包括：
（一）完善全过程人民民主的实现方式，确保全过程人民民主的全链条性
发展全过程人民民主不仅要在制度层面保证国家一切权力属于人民，而且要在实践层面丰富人民民主的实现形式，建立健全贯穿选举、审议、决策、管理到监督等流程的全链条民主机制。党的二十大报告将实现我国民主政治的具体方式表述为“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，同时，“拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”具体而言，建立全链条民主机制的主要举措包括：（1）开展广泛而真实的民主选举。选举是民主的基础，发展全过程人民民主同样必须高度重视民主选举这个关键环节。“民主政治的核心程序是，由民主政府所管治下的人民通过竞争性选举来选拔领袖。”民主选举作为权利让渡和权力授予的基本形式，是全过程人民民主最直接、最基本、最权威的政治表达。我们要不断提升县乡人大代表的直接选举、基层群众自治组织的选举、企事业单位职代会选举等的广泛性和公平性，利用现代信息技术完善选举流程，确保人民群众在参与民主选举的过程中增强获得感，在日常的民主实践中提升广大人民群众对我国政治制度的认同度。（2）推进民主协商广泛多层制度化发展。在社会大转型大变革时期，单一的票决制已经无法很好地协调和解决经济社会发展中的重大问题。我们要扩大协商主体的多元性和包容性，增强协商形式的开放性和规范性，健全各种制度化协商平台，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制，通过提案、会议、座谈、论证、听证、评估、咨询、网络、民意调查等多种途径和方式提高民主协商的质量和水平，不断夯实全过程人民民主运作过程中的社会共识基础。（3）不断增强民主决策的透明度和参与度。实现人民意志和满足人民需求的程度是衡量全过程人民民主效能的基本依据。我们要在党政机关和基层群众自治组织中大力推行重大决策目录化管理制度，通过事项征集、审核报批、集体审议等程序，形成公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的民主决策过程，强化公共决策过程的科学性和民主性，确保决策过程成为实践全过程人民民主的重要空间。（4）坚持人民共同建设、共同享有、共同发展，持续完善民主管理机制，不断提升全过程人民民主的真实性。党要带领城乡社区、企事业单位和社会组织开展民主管理工作，实现国家治理和社会自我调节、居民自治良性互动，增强全过程人民民主的基层实践性，让广大人民群众在实际参与民主管理的过程中体验民主，让民主的体验感成为增强制度自信的强大动力。（5）持续提升民主监督的常态化和精准化水平。民主是权力制约和监督的重要资源，全过程人民民主是提升监督实效的重大实践和制度创新。习近平总书记强调民主政治建设不仅要加强权力的公开与透明，还要“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”。党要完善民主监督制度的相关实施细则，大力推行党务、政务公开，建立健全人民监督员制度，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，推进民主监督的常态化和精准化，在实现权力运转全景式开放的过程中增强全过程人民民主的治理实效。
（二）强化党员、干部的民主意识、民主作风、民主能力，增强全过程人民民主的全方位性
发展全过程人民民主是一项复杂的社会系统工程，不仅要健全各种正式制度，全方位整合其实践要素，而且要强化支撑民主制度有效运转的各种非正式制度，包括强化党员、干部的民主意识、民主作风和民主能力等，夯实全过程人民民主的政治文化基础和社会心理基础。事实上，在民主建设过程中，民主政治的产生、维持和有效运作都离不开普遍支持民主理想和实践的政治文化。党要将倡导民主意识、改进民主作风、提升民主能力与实施民主制度相匹配，提高全过程人民民主的实践成效。具体包括：（1）强化民主意识是发展全过程人民民主的思想保障。民主意识是人们对民主本质、民主作用的观点和看法，对民主现象的评价和理解，以及对运用自身民主权利的认识和态度，在很大程度上决定着人民在民主政治生活中的行为选择。从一定意义上讲，强化全社会的民主意识是发展全过程人民民主的基础性、战略性工程，只有首先从思想层面高度认同全过程人民民主，中国式民主政治制度体系才能真正有效地运转起来。因此，党要将全过程人民民主的相关理论、鲜活实践、成功经验进行大力地宣传报道，增强广大基层人民群众的民主意识，在全社会中形成民主文化氛围，使全过程人民民主逐渐成为全社会共同追求的价值目标和权利诉求。党要逐步完善人民当家作主制度体系，稳步提高人民参与公共事务的积极性和主动性，推动人民在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定等方面发挥重要作用，逐步增强党员、干部的主体地位和民主意识，提高广大人民群众的政治觉悟，进而为发展全过程人民民主提供源源不断的内生动力。（2）发扬领导干部的民主作风，发挥“关键少数”在发展全过程人民民主中的率先垂范作用。如果说民主意识主要针对普通群众或者一般党员，民主作风则主要针对领导干部，具体体现为领导干部遇到重大问题，能够虚心听取各方面意见，能在充分讨论基础上集体做出决定；领导干部平等待人，不独断专行，谦虚谨慎，内部关系融洽；关心支持下级工作，注意发挥下级的积极性和创造性，勇于承担责任等。民主作风是我们党实现正确领导和推进党的事业发展的重要保证，也是党的优良传统。我们要加强思想政治教育，提高党内教育的质量和水平，健全民主集中制和集体领导制度，优化对领导干部进行民主评议的方法，坚决反对特权思想和特权现象，强化党内监督效能。全过程人民民主要求党员干部和人民群众都要本着民主的原则处理人际关系，参与国家和社会事务管理，坚定维护和理性执行人民当家做主的各项制度安排，不断提高党民主执政的水平。（3）遵循社会主义民主政治建设的科学规律，不断提高党员、干部的民主能力。发展全过程人民民主需要培育全社会的民主能力，与时俱进地创新民主实践的方式方法。各级领导干部要带头进行调查研究，通过政策性、视察性、应急性调研等多种方式，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，防止重大公共决策脱离人民需求和社会发展实际。同时，信息技术的发展使人民群众能够更加方便直接地获得发表意见、反映情况的机会。各地区各部门要打造信息化党务政务信息平台，充分利用微博、微信、学习强国APP等新媒体技术，加强在线政务服务平台建设，使公众可以了解党政机关的工作流程，提升人民群众参政议政的民主能力。这要求党和政府管理国家各项事务的具体方式均符合民主原则，以民主方式推进民主过程的科学化，逐步提升人民当家作主的综合素质。总之，发展全过程人民民主要从强化民主意识到完善民主制度、从倡导民主作风到提升民主能力全面发展，切实增强全过程人民民主的全方位性。
（三）拓宽民主的实践领域，提高全过程人民民主的全覆盖性
党的全面领导是全过程人民民主能够覆盖国家治理全部领域与经济社会发展全部事务的根本保证。党全面领导全过程人民民主建设，致力于将“全体人民”纳入民主实践，有利于确保全过程人民民主的社会主义性质。在涉及人民切身利益的重大政策制定、执行、监督和评估过程中，党的全面领导确保大政方针始终紧紧围绕维护人民利益、遵循人民意志和接受人民监督，保障人民在中国特色社会主义制度中的主体性地位。人民不仅管理国家事务，还管理经济文化事业和社会事务，这是其区别于资本主义自由民主最重要的特征。西方民主过于倚重竞争性投票原则，党派竞争过度造成社会撕裂，使民主最终成为各方政治势力维护特殊集团利益的工具。党全面领导全过程人民民主建设就是要规避竞争性民主的潜在风险，推动政党、政府和人民在政治、经济、社会各领域达成合作，使民主观念和民主程序扎根于社会生活的各个角落，厚植人民民主的社会基础，推动人民民主的可持续发展。当前，随着社会主要矛盾的历史性转化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。因此，发展全过程人民民主就要实现政治民主、经济民主、社会民主的协同并进，不断拓展全过程人民民主的实践领域，保障全过程人民民主的全覆盖性。在政治民主方面，党要进一步巩固人民民主专政的国体，并将有效实施人民代表大会制度的根本政治制度作为实现全过程人民民主的重要制度载体，加强人大代表和人民群众的联系，不断优化政策制定过程，切实提高公共决策科学化和民主化水平。同时，要进一步完善基层立法联系点制度，通过三级联动的工作体系，推动中国特色的代议制度和立法制度与时俱进，坚持在法治的轨道上发展全过程人民民主。在经济民主方面，就是要根据一定历史阶段的生产力要求，科学分析财产关系的生产性和非生产性，改造非生产性的、与生产力的发展不相适应的财产关系。为实现经济民主，我们要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。同时，坚持以人民为中心的发展思想，扩大企业内部管理的民主，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民，不断提升共享发展和全体人民共同富裕的水平，夯实发展全过程人民民主的物质基础。在社会民主方面，党要推动民主政治建设向基层延伸，通过村民代表会议、村务监督委员会、农民议会、社区理事会等民主议事决策平台，将民主实践有机融入基层治理工作之中，有机融入基层群众的日常生产、生活之中，使民主蔚然成风，让社会充满活力。只有让全过程人民民主不仅是一种价值倡导和制度规范，而且成为全体中国人民日用而不知的行为习惯和生活方式，全过程人民民主的全覆盖性才能真正得以保证。
全过程人民民主要成为最稳定、最管用、最真实的民主，就要最大限度地调动人民参与民主政治建设的积极性和创造性。发展全过程人民民主具有复杂性和系统性，我们必须多管齐下，精准施策。在全面建设社会主义现代化国家的历史新征程中，党要推动协商民主与选举民主共同发展，完善全过程人民民主的实践流程，通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等方式，使人民全过程参与选举、审议、决策、管理、监督等民主环节；要在全社会形成民主意识、改进民主作风、提升民主能力，不断提高全过程人民民主的实际成效；要推动人民民主向政治、经济、社会生活等领域纵深发展，不断拓宽全过程人民民主的实践领域。
四、基本结论
全过程人民民主既是对目前我国民主政治建设的一种事实判断，也是对未来我国民主政治发展的一种价值规范。从事实层面看，发展全过程人民民主是中国共产党推动中国特色社会主义民主理论与实践结合的重大实践创新和制度创新。人民全过程参与民主政治建设，有利于最大限度地尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生，是贯彻执行党的群众路线的重大举措和有效途径，有利于保证人民群众在国家和社会治理中的主体地位，充分调动人民群众参与社会主义现代化建设的积极性和创造性。全过程人民民主是我国社会主义民主政治建设的最新实践，具有全覆盖性、全链条性和全方位性，并通过制度保障加以落实，涉及经济发展、政治建设、文化心理、社会治理等诸多领域的协同推进。发展全过程人民民主是中国共产党领导人民创造新型民主制度的伟大实践，对于巩固人民民主专政和推动社会主义现代化建设具有至关重要的意义。从价值层面看，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们要在实践中不断扩大民主领域、丰富民主形式、完善民主制度、提升民主质量，彰显社会主义民主政治的强大效能，为人类政治文明发展贡献中国智慧和中国方案。我国民主政治建设永远在路上，发展全过程人民民主只有进行时，没有完成时。
（本文作者：唐皇凤、黄小珊）（原载于《治理研究》2022年第6期）
END
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